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日本的社保与“敬老政治”的启示

2013/10/06

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日本政坛
     40年前,日本一口气将厚生养老金增加至相当于之前的2.5倍的每月5万日元(当时的物价水准),还取消了向70岁以上老人征收医疗费的制度。这就是田中角荣内阁把1973年定为“日本福祉元年”推行的扩充社会保障的举措。

 
 此后,虽然日本年轻人的敬老意识日益淡薄,但日本政治家的“敬老意愿”却越来越强。为了获得不断增加的老年人的选票,政治家们不断地向老年人支付超过日本经济实力的医疗和养老金等社会保障。

  久而久之,日本的社会保障和国家财政亮起了黄灯。即便如此,本届日本政府和执政党似乎仍将继续推迟全面改革。

  “敬老政治”已延续了40年,本身就勉为其难的“善政”已难以维系,但日本政治家们却依然不愿面对这一现实。

 笔者曾患心绞痛,因接受了心脏血管搭桥手术治疗保住了生命。在花费的304万日元(约合人民币18.89万元)的医疗费用中,个人负担为6%的18万日元(约合人民币1.12万元)。按日本医疗保险制度的规定,原则上个人应承担30%,但如果每月的支付额超过一定的限度,又可适用另一项高额疗养费制度,因此不必担心个人会难以负担。托田中角荣的福,70岁以上老人每月支付的上限更低。

  虽然我也切身感受到日本医疗制度的完善,但在实现该制度的背后必然付出了诸多代价。

  例如,目前日本75岁以上老年人医疗费的36%由适龄劳动者缴纳的保险费支付。而从大企业的医疗保险组织的情况来看,保险费的46%被用在老年人身上。

  更加值得担忧的是,为弥补经费的不足而实施的借款。这种情况不仅限于医疗。在日本,老年人医疗经费、基础养老金以及用于护理的国家经费(统称为老年人3经费)本年度接近18万亿日元(约合人民币1.12万亿元),其中近10万亿日元通过发行国债筹集。

  国债原则上为60年到期,因此,现在的婴儿以及今后出生的孩子将需要为其祖父母和曽祖父母花费的医疗费和养老金埋单。这让人深感沉重。而这本身也将招致财政破产。

  目前日本的社会保障制度明显已经在勉为其难。那么,为什么会走到这一步呢?

  日本1961年确立了全民保险及全民养老金制度。但自上世纪60年代后半期起,该制度却日益被冠上了浓重的政治色彩。时任东京都知事的美浓部亮吉等革新派政治家当时减免了老年人的医疗费。

  而在中央政府层面夺走这一“革新旗帜”的则是田中角荣。当时的经济增长和充裕的财政支撑了其大手笔支出。而讽刺的是就在1973年“福祉元年”却发生了石油危机,经济高度增长就此终结。再加上少子老龄化,“超出经济实力的社会保障体系”的历史由此拉开大幕。

  首先对不断膨胀的社会保障费敲响警钟的是日本政府官员。1983年,日本厚生省保险局长吉村仁(后担任事务次官)表示,由于国民可以轻易通过保险获得医疗服务,因此“对于悄然逼近的危机缺乏足够认识”(发布于《社会保险旬报》)。其曾为引入工薪阶层固定个人负担制度而奔忙。

  但在之后,除了前小泉纯一郎之外,日本执政党和在野党都迟迟没有拿出举措,医疗和养老金改革也如老牛拉破车,进展缓慢。

  其背景在于日本老龄人口的增加。日本65岁以上老年人的比例已从1970年的7%增加到了目前的25%。与此同时,老年人在选举中的投票率依然居高不下,在去年的日本众议院选举中,60至70岁老人的投票率高达75%,是20至30岁人群投票率的2倍。

 因此,如果损害这一庞大群体的利益,结果可想而知。日本的政治家们或许存在这样的恐惧。美国社会学家塞缪尔·普雷斯顿(Samuel Preston)在29年前曾指出,“在老龄化社会,政界的目光将投向作为多数派的老年人”。

  安倍晋三内阁已经敲定了日本社会保障制度改革的框架,但其中关于抑制社会保障金支付额的举措却未占多少比重。虽然说在实施消费税增税的同时难以积极推行抑制举措,但中长期改革方针也并不明晰,因此日本社会保障制度的可持续性和财政的稳定今后仍难以得到保证。

  事态其实非常紧迫。据日本大和总研估算,要自2030年前后起降低主权债务占国内生产总值的比重、进而重建财政,就需要将消费税税率在2030年代中期之前提高至25%,并同时推进社会保障的“根本性改革”。

  也就是说,公共养老金的支付额要减少至目前的3分之2,70岁以上老年人医疗费的个人负担比例也要提高至3成,而护理保险的个人负担要从1成提高至2成,等等。日本大和总研调查建议策划室室长铃木准表示,希望在2030年至2040年之间,也就是在日本战后第二次生育高峰(1971年至1974年)出生的一代成为老年人之前完成改革。

  如果不温不火的改革难以解决问题,那么针对真正需要的人群提供丰厚援助的思路也将变得更加重要。

  日本庆应义塾大学教授印南一路建议称“应区分生命攸关的疾病以及非此类疾病,然后让个人负担比例形成差别”。其方案指出,在心肌梗塞、脑中风等治疗方面,应将个人负担从3成下调至1~2成,而便秘和失眠等的个人医疗负担比例则需要提高。

  此外,为了保障低收入人群能享受的医疗等优惠政策,需要防止“虽是低收入但拥有大量资产的人”享受优惠。此外,减少向高收入人群提供由国库负担一半的基础养老金、减少支付额也未必不可行。

  不仅限于高收入人群和投资家,拥有一定程度积蓄和收入的老年人已经不应该继续指望慷慨的社会保障。

  最大的问题是害怕老年人反对的政治家。也就是说,政治家应该如何将“支付保险”和“选票”区别考虑及对待的问题。

  首先,日本需要对选举制度进行完善。在日本高知县、岛根县等多数老龄化地区,在选举中1票的分量很重(相对每个议员名额的选民人数较少),老年人的声音容易影响政治。而在1票的分量较轻(相对每个议员名额的选民人数较多)的埼玉县、东京都等地,如果在进入老龄化之前消除因选票分量产生的差异,那么适龄劳动者的声音也将更受到政治家们的重视。

  当然,日本的老年人都是通情达理的。大阪市曾因出现财政困难,取消了70岁以上老年人免费乘坐市营公交车的政策。其实,关于社会保障制度改革,只要进行充分和尽力的解释,同样会得到很多人的理解。政治家的恐惧本身才是真正可怕的。

  我们在对创造战后辉煌的老一辈表示尊敬的同时,是否还需要考虑一下目前0岁婴儿迎来古希时的未来。

     本文作者为日本经济新闻(中文版:日经中文网) 特约专栏作家 平田育夫
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